Coopération décentralisée et internationalisation des villes et des territoires : une articulation à trouver
La coopération décentralisée, entendue comme une relation de coopération entre deux collectivités territoriales de pays différents, a été longtemps assimilée à la politique d’aide au développement et a connu une croissance continue en parallèle des processus de décentralisation en cours dans le monde.
Aujourd’hui, elle est fortement remise en cause en France, au nom de la rigueur budgétaire. Le terme même, après avoir mis du temps à s’imposer, est remplacé par une terminologie changeante : on parle tantôt de l’action internationale des collectivités territoriales, ou de l’action extérieure des collectivités territoriales. Parfois c’est l’idée d’internationalisation des villes et des territoires qui est évoquée, sans que l’on cherche à éclaircir vraiment le sens des mots, et le contenu des concepts. L’imprécision des termes utilisés reflète la difficulté pour les élus de penser le rôle des collectivités territoriales dans le monde et la place du monde dans les collectivités territoriales.
Qu’est-ce que la coopération décentralisée ? Comment s’articule-t-elle avec la notion d’action extérieure des collectivités territoriales ? Comment penser aujourd’hui la coopération décentralisée, et quel lien construire avec la notion d’internationalisation des villes et des territoires ?
L’évolution des relations internationales des collectivités territoriales : des voyages d’études à la coopération décentralisée
En 1913, un mouvement socialiste belge organise le premier congrès international des villes à Gand. Les villes d’Europe et des Etats-Unis se réunissent pour essayer de trouver des solutions communes aux nouvelles questions qui se posent, en lien avec la naissance de l’urbanisme et avec le développement de l’industrialisation : gérer les ordures ménagères, mettre en place des politiques d’assainissement, développer des services de lutte contre les incendies, etc. Ces congrès internationaux seront ensuite organisés régulièrement, y compris pendant la seconde guerre mondiale. Ils préfigurent les grands réseaux qui se structurent à l’échelle mondiale et qui sont aujourd’hui incarnés par CGLU : Cités et Gouvernements locaux unis créés en 2004.
Après la deuxième guerre mondiale, deux idées fortes apparaissent pour l’action internationale des villes en Europe et changent radicalement la donne :
- Contribuer à la paix, un objectif qui préludera aux jumelages entre villes ;
- Participer à la construction de l’Union Européenne.
A partir des années 60, la vocation internationale des collectivités territoriales se diversifie. Les indépendances africaines leurs ouvrent une nouvelle opportunité. Un certain nombre de villes dont l’objectif prioritaire était la construction de la paix en Europe souhaitent soutenir leurs homologues des pays du Sud. Le nombre de jumelages-coopérations commence à croitre. Ce mouvement prend de l’ampleur à partir du milieu des années 80 dans une optique d’aide au développement, en réponse aux grandes sécheresses du Sahel. Puis les collectivités territoriales françaises se consacrent à l’appui institutionnel, en lien avec les politiques de décentralisation qui naissent et font véritablement émerger la notion d’autonomie locale. Les collectivités territoriales du Sud, se voient transférer, au début des années 2000, des compétences qu’elles ne peuvent assumer totalement, en raison de la faiblesse des transferts matériels, humains et financiers qui accompagnent les processus de décentralisation. C’est tout naturellement qu’elles se tournent alors vers leurs homologues des pays du Nord, pour disposer de ressources techniques, humaines et financières, leur permettant d’assumer les responsabilités qui leur ont été confiées. Les collectivités du Nord, en particulier françaises, sont nombreuses à répondre présent à cet appel.
Cependant, depuis le début des années 2010, l’idée de coopération décentralisée au développement (c’est-à-dire dans sa dimension de solidarité internationale) doit surmonter de nouvelles difficultés, notamment en Europe. La crise financière contraint les autorités publiques nationales et locales à instaurer des politiques de rigueur budgétaire qui incitent les élus locaux à questionner l’utilité locale de la coopération internationale. La coopération décentralisée au développement est en outre mise en concurrence avec les politiques d’attractivité des collectivités territoriales européennes. Les grandes villes du Nord veulent retirer un intérêt local de leurs échanges internationaux et orientent leurs partenariats du côté de Shanghai, Curitiba, Liverpool ou encore Philadelphie. Ces deux formes de coopération, vers les pays industrialisés et vers les pays du Sud, vont devoir trouver un nouveau terrain d’équilibre qui leur permette de coexister. Au-delà, les collectivités territoriales françaises multiplient les modalités de leur engagement à l’international et délaissent la coopération décentralisée au profit de leur action extérieure.
Au-delà des relations internationales des collectivités territoriales, l’internationalisation des territoires interroge la manière dont le monde s’invite et se manifeste à l’échelon local.
Bien avant le développement de relations de coopération décentralisée, et indépendamment de celles-ci, l’internationalisation des territoires est un phénomène ancien et multiforme : arrivée d’émigrants fuyant la guerre ou cherchant du travail, présence d’étudiants, d’artistes, d’intellectuels étrangers attirés par l’attrait d’une ville, installation d’entreprises étrangères, sont autant de manifestations de l’internationalisation des villes. Celle-ci peut être voulue (on développe des politiques d’attractivité pour attirer des touristes, des technologies, des investissements, des institutions internationales) ou subie (des réseaux mafieux se développent dans des villes carrefours, des vestiges historiques renommés attirent des personnes du monde entier).
Pourtant la plupart du temps, lorsque ce terme « internationalisation des territoires » est utilisé, tout se passe comme si l’on considérait que les autorités politiques ont à la fois une vision complète et une maitrise parfaite du phénomène. Or, ce n’est pas le cas, d’une part parce que selon les élus, la conscience de l’importance de ce phénomène peut être très diverse, et d’autre part parce que même si la volonté politique existe, sa mise en lumière et en musique est plus complexe qu’il n’y parait.
En outre, contrairement à ce qui est souvent sous entendu, ce sujet est loin d’être neutre politiquement, et loin de faire l’objet de consensus, que ce soit entre les élus eux-mêmes, ou entre les élus et les citoyens qu’ils représentent.
Ce qui se joue aujourd’hui est la place que les autorités publiques locales souhaitent accorder à l’international pour le développement de leur territoire.
Tout dépend du contexte particulier de chaque territoire, mais partout se pose la question de l’attitude des autorités face aux phénomènes constatés : quelles politiques publiques sont mises en place pour favoriser cette internationalisation, ou pour lutter contre ses effets négatifs ? Les élus en ont-ils une vision claire, adoptent-ils une posture volontariste vis-à-vis de cette dimension du développement de leur territoire ? Aujourd’hui dans la plupart des grandes agglomérations, l’internationalisation est présentée comme une chance pour le territoire, un vecteur de richesse et l’image qui en est donnée est toujours connotée positivement.
Soulignons que, loin d’être neutre, cette question de l’internationalisation du territoire est pourtant éminemment politique. Lorsque ces politiques d’attractivité ou de contrôle des phénomènes se mettent en place, au service de qui sont-elles conçues ? Les citoyens sont-ils tous enthousiastes à l’idée de l’arrivée massive de touristes ou d’étudiants ? Les contraintes liées à telle ou telle nouvelle infrastructure, (même de renommée internationale) sont-elles voulues ou subies par une partie de la population ? Que dire de l’installation d’un hôtel de luxe pour les habitants d’un quartier qui voient le square où jouaient leurs enfants progressivement privatisé ? Que veut dire l’installation d’une industrie extractive minière pour la santé des habitants, même si l’arrivée de cette entreprise va générer des emplois ?
Dans ce contexte, la question de la place à donner à la coopération décentralisée dans la vision que les villes et les territoires construisent (et/ou proposent) de leur internationalisation, demeure.
Pourquoi en 2017 défendre cette notion ? La coopération décentralisée ne représente qu’une part des politiques de relations internationales des collectivités territoriales, et une part réduite des phénomènes d’internationalisation de leurs territoires. Pour autant, la négliger serait une erreur.
En premier lieu, parce qu’elle met en mouvement de nombreux acteurs des deux territoires en relation, la coopération décentralisée contribue à faire se rencontrer les citoyens et à forger leur compréhension de l’interdépendance mondiale ainsi que les clefs pour agir ensemble en faveur d’un monde plus juste et plus solidaire. Parce qu’elle est dans son essence une relation humaine, entre personnes engagées dans la durée et qui prennent le temps de se connaitre, elle donne une consistance aux réalités vécues sur d’autres continents. Elle permet une prise de conscience de ce qui nous rapproche, au-delà des distances et des différences ; elle fait exister le sentiment d’appartenance au monde, constitutif d’une citoyenneté mondiale aujourd’hui encore à construire. Elle contribue également à renforcer les pratiques de citoyenneté sur les territoires en France. Elle peut contribuer à donner aux habitants, les clefs de compréhension de l’internationalisation de leur territoire.
En outre, si le projet au centre de la coopération décentralisée était le renforcement de l’autonomie locale, il se heurte aujourd’hui à une contradiction : beaucoup des problèmes des territoires trouvent leur origine à l’échelle internationale et ne peuvent être résolus qu’à l’échelle mondiale. Une internationalisation voulue se heurte à une internationalisation subie : réchauffement climatique et désertification (ou submersion), financiarisation de l’économie contribuant aux délocalisations, attaques terroristes…, pour ne citer que quelques exemples.
A chaque fois, ce sont les autorités locales qui sont en première ligne pour résoudre les problèmes concrets liés à ces phénomènes : inondations brutales, attaques du littoral par la montée des eaux, chômage massifs et problèmes sociaux induits par la crise économique. Elles sont les premières à être confrontées aux conséquences du réchauffement climatique, de la montée du terrorisme, ou de la désindustrialisation. Il est donc dans leur intérêt de réfléchir ensemble et partager les solutions, mais plus encore de contribuer à la prise de conscience des citoyens sur l’origine des problèmes et à rechercher et mettre en place des solutions. L’expertise des élus et techniciens des collectivités territoriales du Sud, peut nous aider à trouver des solutions pour certains sujets qui nous questionnent aujourd’hui ici.
Les enjeux initiaux de la coopération décentralisée demeurent : mettre en place des actions et politiques locales en s’inspirant d’initiatives extérieures, construire la paix par l’interconnaissance des peuples, lutter contre la pauvreté par une meilleure répartition des richesses, favoriser l’autonomie locale par le renforcement des capacités. Mais on peut désormais leur adjoindre un nouvel enjeu aux contours encore incertains : construire des alliances entre responsables locaux, pour promouvoir et faire vivre une autre vision du monde, un horizon commun de solidarité, de changement social, pour plus de justice.
Ce changement de perspective doit s’accompagner d’une nouvelle manière de concevoir la coopération. Les élus français sont amenés à interroger l’intérêt local à coopérer. Ils réfléchissent désormais leurs relations internationales dans une perspective de retour pour leur territoire. Ceci ne peut que se faire dans une approche renouvelée de la relation partenariale.
Conclusion : de nouvelles questions se posent dans un contexte mondial changé
Un siècle après le début des échanges internationaux entre les villes, le contexte mondial a bien changé. En France, la coopération décentralisée, après avoir connu un réel engouement au début des années 2000, est fortement questionnée aujourd’hui. Elle entre en concurrence avec les politiques d’attractivité territoriale. Pour continuer à la faire exister, les promoteurs de la coopération décentralisée devront faire évoluer leur approche, l’articuler avec la notion d’internationalisation des villes et des territoires. Ils devront apporter une réponse à quelques questions centrales : quel impact les échanges internationaux ont-ils eu sur le développement des collectivités territoriales du Nord et du Sud ? Comment se traduisent les nouveaux modes d’implication des collectivités territoriales à l’international ? A quels enjeux répondent ces engagements ?